浙江自贸区企业信访灌南县自然资源局，土地处置纷争引关注

东莞大朗律师获悉

最近，浙江自贸区来合企业管理合伙企业（简称“来合企业”）向江苏省灌南县自然资源和规划局提出责任追究的投诉，指控其在土地处理环节存在违规行为，造成债权人应有的权利受到重大损害。该事件牵涉到土地质押、企业清算以及行政与司法程序的配合等法律层面问题，已经引起了社会各界的普遍关注。

从土地抵押到破产程序的十年纷争

根据相关司法文件，2006年，江苏博龙生物燃料科技有限公司，即江苏博龙，依照法定程序，在灌南县堆沟镇化学工业园区，取得了449.4亩以上国有土地的使用权，该土地性质为工业用途，并且该公司合法获得了《国有土地使用权证》。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的条款，工业用地的最高使用期限设定为五十年，江苏博龙获取土地使用权的步骤完全依照法律规定执行。

2007年至2010年，江苏博龙用那块地作为担保，为关联企业宁波博龙新能源科技有限公司向工行宁波支行申请贷款，工行宁波支行因此获得了抵押权，双方签署了抵押合同，并完成了登记手续，工行宁波支行随后拿到了土地他项权利证明书，累计抵押金额为2，309万元。依照那个时期的借贷利率以及法规所定的计息办法，利息与各项开销加起来已经达到了八千六百万元以上。

二零一一年，因为欠债人没有实施还钱的行为，中国工商银行宁波市分行依据相关法律，向宁波市中级人民法院和鄞州区人民法院申请处置抵押资产，以此来保障债权人的权益。江苏博龙有关联公司“宁波市博龙国际贸易有限公司”与“宁波市中生化国际贸易有限公司”，未能执行宁波中级法院作出的（2011）浙甬商外初字第32号民事调解书以及鄞州区法院的（2010）甬鄞商外初字第92号民事调解书里规定的还款责任，因此法院发布了民事执行裁定书，决定允许拍卖、变卖抵押的土地使用权，工商银行宁波支行在抵押额度内可以优先获得拍卖所得的款项。

图示：2011年10月11日宁波中级法院作出

（2011）浙甬商外初字第32号民事调解书。

图示：2011年2月18日宁波市鄞州区人民法院作出

（2010）甬鄞商外初字第92号民事调解书

2012年5月，灌南县法院依照《企业破产法》的相关条款，批准了江苏博龙提出的破产清算请求。依据《企业破产法》第三十条，该地块的使用权在破产申请被接受后即被划归为债务人所有，管理人负责对其进行集中管理，并按照破产法律进行后续处理。

但是，2013年4月，灌南资规局（彼时名为灌南县国土资源局）并未告知抵押权人及破产法院，便颁布了《关于收回江苏博龙生物燃料科技有限公司国有土地使用权的决定》，以“土地闲置已达两年”为由，决定无偿收回土地使用权并取消土地证。

二零一六年十月，灌南县自然资源和规划局运用公开竞得手段，将那块地交给连云港亚新钢铁企业，最终交易金额达三千四百一十五万零九百四十四元人民币。这一处置方式直接造成工商银行宁波分行所设抵押权落空，依照《企业破产法》中处理破产资产分配的条款，资产分配程序因而停顿下来。债权转让的另一方在合作公司，经由后来的法律途径，才知晓那块地已经被不合规定地处理掉了。

来合企业通过信访渠道反映，依据灌南资规局披露的数据，2017年灌南县城区工业用地的官方参考价格为每平方米215元，换算成每亩大约14万元，然而该地块最终以每平方米108元的价格转让给亚新钢铁，成交价比官方定价显著偏低约49%，有涉嫌不合理处置的情况发生，并且亚新钢铁作为接盘方，对于交易的具体内容没有发布任何说明。依照《国有土地使用权出让规范》，土地出让务必恪守公开透明、机会均等、公正合理的标准，此番反常现象激起了民众对是否存在权钱交易现象的揣测，或许还关联到国有财富的损耗等重大议题。

核心争议：行政与司法程序涉嫌违法？

来合公司反映，灌南资规局处理土地事务时，存在诸多违反行政手续的情况，并且在事情真相和法律应用上，推理存在不合理之处，给债权人的正当权利带来了很大损害。

其一，未依法履行通知义务。来合公司表示，依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项条款，对于未动工开发已满两年的土地，市、县国土资源管理部门需遵循《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的条款，在获得有权政府批准之后，会向国有建设用地使用权人发出《收回国有建设用地使用权决定书》，并无偿收回该土地的使用权。有抵押权的闲置土地，需要同时告知相关的土地抵押权人。该规定第十三条还详细说明，对于设有抵押权的闲置土地，市、县国土资源管理部门在制定闲置土地处理计划时，必须正式通知有关的抵押权人。但是来合公司表示，灌南资规局在处理土地事务时，没有提交土地闲置认定的调查记录、现场影像等证明文件，并且没有书面告知工行宁波支行（抵押权方）和灌南县法院（破产审理机构），就自行收回了土地，这显然严重违背了行政程序正当的要求。同类的情形在最高法院（2018）最高法行再277号案例中也可见到，该案例清楚表明，政府部门实施关乎个人权益的行政措施，必须依照规定执行通知、举行听证等程序责任。

第二种情况，涉及对破产案件关键环节的干预。来合企业指出，《企业破产法》第十九条款明确，法院一旦受理破产申请，就必须撤销针对债务人财产的查封措施，同时暂停执行程序；第二十五条条款又规定，管理人负责全面接管债务人资产，并且核实债务人资产的真实状况。灌南资规局属于政府部门，在破产案件开始之后，随意处理了欠债企业的资产，这属于直接插手司法环节的行为。依照最高法颁布的《企业破产法》相关细则第七条，如果对债务人资产实施了查封的单位，一旦得知法院已批准破产申请，就必须遵循法律第十九条，立刻撤销对债务人资产的查封。然而资规局的做法完全相反，显然违反了法律要求。

图示：2013年6月11日，灌南县土地管理部门编制 【灌国土资发（2013）

29号】文件，决定无偿收回江苏博龙生物燃料科技有限公司的平

方米国有土地使用权

其三，认定土地取得性质的自相矛盾。合企业表明，灌南资规局在相关材料里，起初判定江苏博龙以“欺骗方法获得土地”，随后又表述土地为“政府无偿分配”得来，却一直没能拿出必要材料：首先是土地出让费交款证明（依照《土地管理法》第五十五条，以出让形式取得土地必须支付土地出让费）；其次是划拨用地许可文书（按照《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），工业地块不在划拨类别内）；按照《行政诉讼法》第三十四条，行政机关需对其采取的行政措施负责提供证据。此次事件中，资规局的应对措施缺少现实依据，满足《行政复议法》第六十三条所述的“关键事实模糊、凭据不全”的状态。

其四，闲置土地认定的程序缺陷。依照《闲置土地处置办法》第九条，若经核查确认土地属于闲置状态，则市县级国土资源管理部门须向土地使用者发放《闲置土地认定书》；第十七条明确，若国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》持有异议，能够依照法规申请行政复议或提起司法诉讼。来合企业指出，灌南资规局在处理此事时，没有依照规定制作《闲置土地认定书》，也未曾通知江苏博龙行使陈述、申辩及申请听证的权利，便径行作出收回决定，此举违背了行政行为应当合法的原则。依据自然资源部《闲置土地处置规程（试行）》（国土资厅发6号）的要求，认定闲置土地必须经过调查、认定、告知、处置等一系列完整步骤，而本案中明显缺少必要的程序环节。

此外，来合公司向信访部门反映情况时，明确指出灌南县法院以及管理人未能正常履行职责，存在工作不规范问题。

其一，破产审查程序不透明。根据来合企业说法，灌南县法院在债权登记期间（2012年6月至8月），接到其他债权人主张“土地出让金优先受偿权”的质疑，但法院没有通知相关方依据《企业破产法》第五十八条，“债权人对债权登记表所列债权有不同意见的，可以向审理破产案件的法院提起诉讼”，也未召集债权人大会对该质疑展开调查。此外，《企业破产法》第六十九条款明确指出，管理人处置不动产等关键资产时，必须迅速通报债权人委员会。最高司法机构的相关司法解释第五十二条有着明确要求，“清产组需出席债权人集会，应答债权人的质询”，然而破产管理人未依规公开债权明细及资产处置计划，自行准许资源管理部门处理土地，严重限制了债权人的程序介入能力和监督职能，给众多债权人带来了严重损害，导致破产流程缺少必要的公开性和公正性，违背了破产程序公开化、平等化、公平化的基本准则。本案中管理人的履职明显失范。

其次，协作机制未能建立。来合公司表示，2014年，灌南县法院通过（2012）灌商破字第1-3号民事裁定文书，判定工行宁波分行担保权益达2743.8万元，此金额包含本钱以及部分利息。依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第105条，若在执行期间，债务人被法院裁定破产，执行法院须遵循民事诉讼法第二百三十五条第六项，裁定执行程序终止不过在此案里，法庭对资规局错误处理土地的作为没有实施任何司法补救，也没有按照《企业破产法》第一百三十条的要求，即“如果管理人未能依照本法规定尽职尽责，诚实履行职责，人民法院有权依法对其进行罚款；若给债权人、债务人或第三方带来损害，应依法承担赔偿”，对管理人的渎职行为进行追责。

债权受让人来合企业呼吁依法律追责

来合公司指出，灌南资规局的做法已存在程序不合规和实质不合规的问题。依照《行政处罚法》《国家赔偿法》《监察法》等法律条文，需要对相关责任者实施行政问责和渎职犯罪调查。同时东莞大朗律师，公司请求法院对破产程序中的行政干预行为进行彻底的合法性质检，并主动收回非法处理的破产资产，以此确保法律权威和债权人应有的权益。

来合企业是工行宁波支行债权转让的受让方，该权利是在2019年通过转让获得的，现在来合企业已向信访部门反映，要求彻底调查相关违法行为，并且已经提起法律诉讼来维护自身权益。灌南资规局于2024年4月出具《信访事项处理意见书》表明，他们正在审查过去的文件资料，依据法规会对相关责任者进行处置，同时承诺在2024年7月22日之前公布处理决定，然而到文章完成时，并未发布任何处理结果，亚新钢铁也未对土地交易的具体情况给出任何回应。

最近，灌南县自然资源局部分职员针对先前咨询给出回应，该局先前已就相关事项向投诉者作出答复；其次，灌南县拍出的地块并非那块面临清算的用地；再者，投诉者与灌南县自然资源局对于该用地的公示、处理并无直接法律牵连，投诉者应当向博龙公司进行交涉。（贺一荣）

链接：专家说法

完善制度保障债权人合法权益

中国政法大学法学硕士出身的徐先生，是上海纽泰大朗镇律师事务所的特聘顾问，他提出，此案关键在于行政权力，它对物权确定原则以及破产司法程序造成了体系性的破坏。灌南县资规局没有执行抵押权人书面告知及举行听证的责任，在法院的破产案件里强行拿回了已经抵押的土地，违背了程序公正的基本要求，直接损害了《民法典》第414条规定的物权优先地位和《企业破产法》第19条所设的"破产保护屏障"作用。此外，公然扰乱司法秩序，插手法院的破产案件审理：在法院已经受理破产案件的情况下，非法处置债务人的资产，违背了《企业破产法》第二十五条规定的“管理人全面负责财产管理”的司法独占性准则。灌南县法院在破产案件处理中存在明显不当，司法监督严重不足导致权益受损——既未依照法规审核异议债权，也未纠正县资规局的不当处置，即便考虑公益收回，也违背《城镇国有土地条例》第47条未对抵押债权进行补偿，显现出权力运用存在失当。

此外，灌南资规局觉得来合公司对那块土地的公开售卖、处理没有直接法律牵连，徐先生指出依照《行政诉讼法司法解释》第13条，审查行政法上的权利关联，关键要看行政机关实施行政行为时，依据行政实体法规则是否需要其顾及并维护相关方的权益。来合公司于2022年接手了相关债权，不过它继承的实际上是抵押权，这种权利从2013年土地征收事件发生起，就一直是行政机关必须维护的权益，只是后来却持续遭受行政行为的损害。因此，合并企业的主张权利同被诉行政行为之间存在因果关联，这种关联不受债权转让时间和主体的变动影响，其符合“行政行为成立时依法应当受到保护或考量的权益”这一要求，并且与灌南资规局的土地处置行为形成了直接的行政法律上的利害关系。灌南资规局坚持认为债权形成晚于政府行为，就否定权益关联，这种看法把权利产生和损害持续混为一谈，不符合规范保护理论的根本原则，在法律上站不住脚。

这个案例就像一个多面镜，反映出基础行政法治运作中，程序观念比较薄弱，权力范围不够清晰，证据运用不够严格等根本性问题。行政法最根本的意义是"管理权力保护民众"大朗镇律师，迫切需要借助司法解释来确立破产期间担保物权的完全优先权，同时要把政府机关列为《企业破产法》规定的合作与责任方，建立司法权力对行政处理的同步监督和制衡体系。只有加强法制建设、明确权力范围，才能使行政权力受到法律约束，这既是实现个案公正的需要，也是国家治理体系现代化进程中的必然选择。

原文链接：土地处置显吊诡谜局：灌南县资规局被指行政不法

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